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Non-state Actors and World Governance

L’évolution de la pensée sur la gouvernance fait, à toutes les échelles de régulation, une place croissante aux acteurs non étatiques

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Non-state Actors and World Governance

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Pierre Calame ¤ 2 June 2008 ¤
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Dans l’analyse des régulations mises en place par les sociétés pour assurer leur survie et leur développement à long terme -ce qui constitue la définition générale de la gouvernance- il n’est pas possible d’isoler ce qui se passe sur la scène mondiale de ce qui se passe à d’autres échelles. Leurs évolutions procèdent des mêmes évolutions des réalités et des idéologies.

Ainsi, quelle que soit l’échelle de gouvernance, une nouvelle vision s’est progressivement imposée au cours des 50 dernières années, celle de la coproduction du bien public. C’est d’ailleurs cette évolution qui a conduit à l’adoption générale, quoique controversée, du terme « gouvernance ».
Dans de nombreux pays, notamment d’inspiration protestante, l’action publique, notamment l’action publique étatique, a toujours été considérée comme subsidiaire aux autres modes et niveaux d’action. On privilégie, c’est le sens même du mot subsidiarité, la responsabilité familiale, l’engagement communautaire, la gestion du local sur l’intervention publique. Celle-ci ne devrait exister que lorsque les autres niveaux d’intervention se révèlent impuissants. C’est la définition des modèles confédéraux, inspirés des modèles germaniques, selon lesquels le niveau confédéral est en théorie une délégation temporaire, à un niveau supérieur, de fonctions, notamment de défense ou de politique étrangère, qu’aucune des entités de niveau inférieur ne peut assurer. Du moins… en théorie, un peu comme l’impôt permanent est né en Occident de contributions temporaires liées à un effort de guerre, impôts que les dirigeants se sont empressés de faire durer.

Du côté des pays d’inspiration plus monarchique ou modelés par le Catholicisme, en cela héritiers de l’empire romain, le bien public procédait au contraire du roi ou de l’église et c’est à partir de ce monopole que se définissaient les espaces de liberté laissés aux communautés ou aux familles. La Révolution française n’a pas changé les fondements philosophiques de cette vision de la gouvernance. Le peuple a remplacé le roi, l’Etat a remplacé l’Eglise mais dans les deux cas on a gardé cette conception de monopole du bien public. Dans cette vision absolutiste, l’implication des acteurs non étatiques dans le bien public est toujours vue comme subordonnée ou suspecte. Il n’est pas étonnant de voir, dans ces pays, une préférence pour l’impôt sur la contribution volontaire et des mouvements associatifs souvent financièrement dépendants de l’Etat des collectivités territoriales. Quant aux fondations, elles sont suspectes de concurrence déloyale (une instance privée qui prétend produire du bien public et qui en plus revendique pour cela des privilèges fiscaux !) ce qui explique largement la différence d’importance des fondations dans les pays d’origine protestante et ceux d’origine catholique. La Chine, on le voit dans le développement rapide actuel des organisations non gouvernementales, est assez proche du modèle français. Le gouvernement chinois encourage le développement du tiers secteur pour prendre en charge des fonctions que l’Etat et le Parti communiste ne peuvent plus ou ne veulent plus assumer, essentiellement des fonctions sociales, mais le développement des associations est très strictement encadré et chacune est mise sous la tutelle d’un ministère, à l’image de ce que sont, en France par exemple, les fondations dites d’intérêt public.

Au fil du temps, ces modèles contrastés, que l’on pourrait appeler l’un confédéral l’autre unitaire, se sont beaucoup plus rapprochés que ne le laissent penser les discours. Aucun problème ne pouvant être géré à un seul niveau de gouvernance les Etats confédéraux et fédéraux ont en général vu l’administration centrale se renforcer, tandis que la plupart des Etats unitaires connaissaient un mouvement plus ou moins fort de décentralisation. Et, dans les deux cas, on s’intéresse de plus en plus à la coproduction du bien public par différents acteurs et l’on a conscience que la coopération entre ces acteurs est indispensable à cette production. Cette pensée sur la coproduction de biens publics vient se substituer à celle dualiste, d’un secteur en charge du bien public et d’un secteur privé à la recherche de son intérêt privé.

Cela vaut en particulier quand l’Etat cherche à se projeter sur la scène internationale. Ainsi, les think tank américains, officiellement privés, ont un rôle important dans la diffusion internationale des doctrines et se sentent souvent engagés par une forme de patriotisme à défendre les intérêts américains. Dans le champ de la coopération internationale, difficilement réductible à l’action traditionnelle des Ministères des Affaires Etrangères dont les interlocuteurs presque obligés sont leurs homologues des autres pays, les fondations, en particulier les grandes fondations américaines, et les réseaux associatifs, les ONG de solidarité internationale en Europe, ont joué un rôle majeur dans la conception et la mise en oeuvre de la politique.

La conscience s’est imposée du caractère fondamentalement mixte de la production du bien public. Plus les sociétés sont sophistiquées plus la qualité du système public, notamment de transport, de santé et d’éducation, est décisive à l’efficacité économique et la cohésion sociale, plus les conditions mêmes d’efficacité économique impliquent la coopération entre acteurs publics et privés, entre mode de gestion public et privé. Il est intéressant de voir à ce titre que le Traité de Lisbonne consacre définitivement, dans l’Union Européenne, la notion de Services d’Intérêt Général (SIG). L’Europe reconnaît que tous les besoins ne peuvent pas être satisfaits par le jeu des échanges marchands mais ne considère pas pour autant qu’il y a un monopole des organisations publiques sur la délivrance des services publics.

Il n’y a aucune raison que la gouvernance mondiale ne s’inscrive pas dans ce mouvement.

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