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Dossiers and Documents : Discussion Papers : Non-state Actors and World Governance

Non-state Actors and World Governance

Les acteurs non étatiques par leur vocation, leur taille, leur flexibilité et leur mode d’organisation et d’action font jeu égal avec les Etats

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Non-state Actors and World Governance

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Pierre Calame ¤ 2 June 2008 ¤
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Certains ont une vocation mondiale

Il ne s’agit pas ici de prétendre que les Etats sont devenus sur la scène internationale des entités sans importance. Leur stratégie de puissance ou de défense, leur capacité à construire des accords internationaux stables, leur rôle dans les régulations par l’adoption de normes internationales, leur capacité d’investissement dans les infrastructures et dans la recherche en font évidemment des acteurs internationaux de premier plan. Pourtant ce serait une erreur d’optique, me semble-t-il, de considérer les acteurs non étatiques comme des acteurs secondaires soit par leur taille, soit par leur influence.

Tout d’abord ce sont des acteurs qui, contrairement aux Etats, se situent d’entrée de jeu à l’échelle internationale. Le premier exemple est celui des entreprises. Les plus grandes d’entre elles ne sont plus seulement multinationales ou internationales, elles sont véritablement transnationales. C’est ce qui rend parfois difficile la notion même de patriotisme économique. On l’a vu lors de la fusion de Mittal et d’Arcelor. Le fait que Monsieur Mittal soit indien permettait-il de conclure que le fleuron de l’industrie française était absorbé par une entreprise indienne ? Le siège social de Mittal, si j’ai bonne mémoire, est en Angleterre. Quant au fleuron français d’Arcelor son siège social était au Luxembourg.

Un signe assez intéressant du caractère résolument transnational des plus grandes entreprises concerne la formation. Nous avons par exemple examiné quelles étaient les institutions qui avaient développé des formations au dialogue interculturel. Ce sont les entreprises qui viennent en premier et non les Etats, dont on aurait pu penser que depuis qu’ils ont des ambassades dans les différents pays du monde ils ont eu tout le loisir de se poser la question des conditions d’un vrai dialogue avec leurs interlocuteurs. Il n’en rien : on forme des diplomates à comprendre les autres sociétés sous l’angle de la nôtre, on ne les forme pas à écouter les autres cultures tandis que dans les entreprises transnationales, dépendantes de leur réussite sur de multiples marchés et de la qualité des relations avec un très grand nombre de systèmes d’administratifs, un malentendu interculturel peu se traduire par des milliards de pertes ! C’est donc la nécessité, plus que la philanthropie, qui les pousse ainsi à se mettre à l’écoute mais c’est révélateur du fait que leur champ d’action est fondamentalement international.

L’entreprise n’est d’ailleurs pas la meilleure catégorie d’analyse pour aborder la réalité de l’économie du 21è siècle. Sa délimitation juridique, sans parler des manipulations juridiques et comptables qui permettent de noyer le poisson, ne nous raconte que très imparfaitement l’internationalisation des agencements institutionnels dans le champ de l’économie. La véritable unité d’analyse c’est la filière de production : l’automobile, l’électronique, l’industrie des logiciels, la chimie, l’agroalimentaire, l’aéronautique, etc.

Il en est de même pour un certain nombre d’acteurs de la philanthropie et de l’engagement associatif au sens large. Certains d’entre eux, comme Greenpeace, Amnesty International, Oxfam, Caritas ou la fondation Bill Gates ont pour raison sociale l’action internationale.

Leur taille est maintenant comparable à celle de nombreux Etats

La deuxième cause de leur importance et de leur influence tient à leur poids quantitatif. Comme on le sait, le chiffre d’affaires ou même la valeur ajoutée consolidée des plus grandes entreprises les classe en terme de milliards d’euros parmi les plus grands Etats de la planète. Sarah Andersen et John Cavanagh de l’Institute dor Policy studies de Washington ont publié en décembre 2000 un chiffre qui a fait le tour du monde : "Cinquante et une des plus grandes économies mondiales sont des entreprises et quarante neuf des Etats. Si certains contestent ce chiffre qui compare des chiffres d’affaires consolidés des entreprises aux PNB des Etats, l’ordre de grandeur n’en reste pas moins vrai. Il en va de même avec les ONGs. Oxfam avec ses 600 personnes au siège est une véritable multinationale de la solidarité. Elle fait jeu égal, haut la main, avec les coopérations publiques. Les anciennes ou nouvelles grandes fondations représentent une « force de frappe » quantitativement supérieure à la plupart des Ministères des Affaires Etrangères ou des agences de l’ONU. Les dix plus grandes fondations américaines distribuent chacune plus de 300 millions $US par an, la palme revenant à la Fondation Bill et Melinda Gates qui a distribué 1.4 milliards de dollars en 2005(2). Dans le champ financier, les grands fonds de pension sont en mesure de faire et défaire les marchés financiers et tiennent la dragée haute aussi bien aux Etats qu’aux grandes banques. Le poids international des fonds souverains a été révélé par la crise des subprimes à partir de l’automne 2007. Ce sont les seuls dont le poids soit comparable aux grands fonds de pension. Ils jouaient depuis longtemps au Moyen Orient et en Asie un rôle important dans les équilibres financiers internationaux mais ils transitaient en général par le marché financier américain soit par l’achat de Bons du Trésor américains (cas de la Chine et en partie le Japon) soit en confiant leur gestion à des institutions occidentales (cas du recyclage des pétrodollars du Golfe). Dans le champ de la recherche, le Welcome Trust au Royaume-Uni pèse aussi lourd que la recherche publique, du moins dans différents secteurs. S’il fallait donc hiérarchiser par leur simple poids financier les acteurs de la scène internationale, les acteurs non étatiques pèsent d’un poids aussi lourd que les acteurs étatiques.

Tout récemment, la lettre d’information de mars / avril 2008 "Financing Development" de l’OCDE compare de façon éloquente l’action de solidarité internationale des grandes ONGs avec celle des Etats : on voit que les plus grandes font jeu égal avec les Etats Européens.

Comparing selected NGO and official donor budgets in 2006 (US$ bn)

Ils disposent d’une souplesse bien supérieure à celle des Etats

Une troisième raison de leur importance et de leur influence tient à leur flexibilité. Je me souviens d’un échange avec le président de la Banque de développement du Chili. Nous comparions nos budgets. Le rapport était en gros de 1 à 10000. Mais si nous comparions nos marges de manoeuvre, nos capacités de redéploiement, la Banque de développement avait en gros une marge annuelle de 1% et notre fondation de 100 %. Rapporté à la capacité d’action des deux institutions, l’écart n’était donc pas de 1 à 10000 mais de 1 à 100 ! Il en va de même pour l’action des Etats à l’échelle internationale. Elle est très contrainte aussi bien dans ses modes d’action que dans ses capacités à se redéployer. Dans ses modes d’action, elle est entravée d’abord par le fait qu’elle ne peut en principe traiter qu’avec des égaux, donc des représentants des autres Etats, ce qui limite singulièrement la nature des actions et des interlocuteurs. Elle est contrainte aussi par l’exercice du contrôle parlementaire, ce qui est bien normal en pays démocratique. Elle l’est, enfin par la comptabilité publique. Dans les institutions internationales, les contraintes tiennent non seulement à la lourdeur des instances de décision mais aussi à la lourdeur de gestion du personnel : le souci d’un équilibre entre Etats l’emporte sur la qualité professionnelle pour le choix des dirigeants.

J’évoque fréquemment à ce sujet la question de la responsabilité des organisations non étatiques. La possibilité pour une fondation, par exemple, d’agir à long terme et de choisir librement ses interlocuteurs, ses modes d’action et ses échelles d’action devrait avoir en contre partie une conscience aigue de ses responsabilités vis-à-vis de l’ensemble de la planète. Or, pour reprendre le beau terme de La Boëtie, nombre de ces institutions se placent en état de servitude volontaire : ayant peur de leurs propres degrés de liberté et de la responsabilité qui en découlerait elles s’empressent de s’inventer des règles artificielles pour les réduire.

Leur organisation est mieux adaptée aux nouvelle réalités mondiales

La quatrième raison de l’importance et de l’influence des acteurs étatiques tient à leur mode d’organisation. Là où les Etats et les institutions internationales sont souvent prisonniers d’un modèle hiérarchique, les organisations non étatiques sont plus promptes à adopter des systèmes organisationnels capables de s’adapter à la diversité des situations, à la complexité des problèmes et aux opportunités offerts par la révolution de l’information.

Je prendrai en premier lieu l’exemple des villes. En 2005 s’est tenu le congrès fondateur de l’association CGLU, Cités et Gouvernements Locaux Unis. Sa création résulte de la fusion des grands réseaux préexistants de villes. L’histoire de CGLU est particulièrement intéressante. CGLU s’est créée au départ avec la volonté que les villes deviennent un acteur entendu sur la scène internationale, revendiquant d’avoir une place dans des instances comme le programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains. Mais, à peine CGLU créée, cet objectif a été perçu comme secondaire et CGLU veut être un espace international de travail des villes entre elles. En effet, dans une économie mondiale devenue une économie de villes et de régions partenaires et concurrentes entre elles, les grandes villes sont intégrées dans le jeu international, bien plus que les bureaucraties étatiques. Dès lors, même si ce mouvement n’en est qu’à son début, les réseaux de ville proposent en fait un modèle différent de la régulation internationale parce qu’elles sont un modèle différent de lien entre le local et le mondial. On ne va pas du local au mondial par degrés en passant par des filtres, notamment des filtres étatiques qui revendiquent le monopole des relations avec l’extérieur (c’était encore le cas en France il y a guère plus de 20 ans), mais par des court-circuits entre le local et le mondial.

Autre acteur très significatif sur ce plan, les diasporas, diaspora chinoise partout dans le monde, diaspora latino américaine aux Etats-Unis ou subsahélienne, maghrébine et turque en Europe. Les migrants sont des acteurs du mondial par définition. Ils jouent comme on le sait un rôle économique fondamental par les transferts de fonds, de savoir faire et de modèles d’organisation. Une anecdote le fera bien comprendre : j’étais en Chine il y a 3 ou 4 ans et je m’étonnais de la faible présence des logiciels libres. On m’a répondu avec le sourire : « en Chine, tous les logiciels sont libres ». Et on a complété : nous disposons à travers nos réseaux d’étudiants ou de professionnels installés aux Etats-Unis des avancées technologiques très peu de temps après leur apparition !

Les mafias elles-mêmes, les terroristes ont montré la supériorité de systèmes d’organisation flexibles, combinant à la fois les formes les plus « archaïques » de l’engagement verbal, qui ne laisse pas de trace mais qui ne peut pas être trahi, et des moyens électroniques les plus modernes.

Entreprises et ONG offrent de leur côté des modèles de configuration à géométrie variable, des formes d’alliances qui sont indispensables pour gérer la complexité. Je me souviens à ce sujet d’une conversation avec le professeur Schwab, le fondateur du Forum de Davos. J’interrogeais sur les intuitions qui les avaient conduits, Raymond Barre et lui, à créer le Forum économique mondial. Il m’avait fait observer qu’il y a 100 ans ou encore 50 ans, le dialogue entre une économie nationale et une autre passait par des chambres professionnelles ou par des Etats. Maintenant, pour les raisons évoquées de taille et de concentration de pouvoir économique, ce dialogue se fait directement entre partenaires de même taille mais de nature différente, tels qu’un Ministre des Finances et une grande entreprise.

Autre cas de figure, Oxfam. La très grande organisation non gouvernementale d’origine anglaise a joué un grand rôle dans les débats de l’OMC sur l’agriculture. Elle a apporté sur l’impact et les effets pervers des subventions de l’agriculture nord américaine et européenne, une expertise que ne détenaient pas les Etats eux-mêmes. Cela tient à la capacité des structures de ce type à faire des courts circuits entre les contacts à la base, avec des petits paysans ou des communautés villageoises, et la scène internationale de discussion. Les systèmes hiérarchisés sont incapables de le faire : de médiation à médiation, de censure (volontaire ou inconsciente) en censure, ce qui arrive sur la scène internationale est tellement mâché et remâché que cela n’a aucun goût.

Ils ont une maîtrise bien meilleure d’internet

Prenons maintenant l’exemple de l’utilisation des nouvelles technologies. Le coup d’envoi a été donné à la fin des années 1990 par la campagne, d’ailleurs victorieuse, des « mouvements sociaux », comme on les appelle, contre l’Accord Multilatéral sur l’Investissement (AMI). De quoi s’agissait-il en deux mots ? Sous l’égide de l’OCDE, les pays développés mettaient au point, dans la plus grande discrétion de leurs cercles d’experts, les termes d’un accord international qui offrirait des garanties raisonnables aux investisseurs étrangers. Ceux-ci ont besoin de se fonder sur une certaine prévisibilité des retours sur l’investissement et ils souhaitaient la garantie que dans les années qui suivraient l’investissement dans un pays étranger la réglementation nationale, notamment environnementale, n’évoluerait pas de telle manière que l’investissement deviendrait non rentable. L’objectif de la négociation était légitime, du moins dans une certaine mesure, et les méthodes de négociation étaient traditionnelles. Il a suffit si j’ai bonne mémoire, d’un courrier électronique canadien envoyé à une première liste de diffusion, alertant sur le caractère scandaleux, au plan du contenu et au plan de la forme, de ce qui était en train de se passer, et dénonçant le déni de démocratie pour mettre le feu aux poudres et créer un mouvement d’opinion suffisamment fort pour que les Etats de l’OCDE stoppent la négociation. Je ne m’étendrai pas sur l’effet final, plutôt pervers, de cette campagne citoyenne : l’accord international en bonne et due forme a été remplacé par des accords bilatéraux qui profitent plutôt aux régimes autoritaires. Mais, sur le plan de la méthode, on est en présence d’un modèle d’action collectif nouveau et particulièrement efficace.

On peut en dire de même pour les Forums sociaux mondiaux. Là aussi je ne mets pas en discussion leur portée, je m’intéresse seulement aux méthodes. Ces immenses rassemblements ont été réalisés avec une incroyable économie de moyens, selon des méthodes d’auto-organisation collectives tout à fait innovantes, reposant sur l’usage extensif d’internet. Dans les rapports de force qui s’organiseront dans l’avenir le nombre de milliards de dollars est certes important mais pas nécessairement plus que les capacités d’auto-organisation. L’exemple récent du film « Le monde selon Monsanto » est à ce titre intéressant : un petit nombre de personnes défie la firme qui contrôle 90 % de plantes génétiquement modifiées et qui a fait la preuve, par le passé, de sa grande capacité à utiliser ses milliards pour mettre des administrations nationales à sa solde. La firme est potentiellement ébranlée par la conjonction de la maîtrise des outils vidéo, de Google et de modes d’organisation en réseau.

Ils sont en mesure de mener une stratégie d’influence

Une autre caractéristique du mode d’action des acteurs non étatiques est de ne pas viser à prendre le pouvoir mais à l’influencer. C’est le cas déjà évoqué du rôle des grandes organisations non gouvernementales ou internationales dans les négociations commerciales : personne ne conteste que les accords soient des accords d’Etat à Etat mais la capacité d’expertise et de mobilisation des grandes ONG a largement influencé les négociations, en particulier parce qu’elles ont été en mesure de nourrir les arguments des pays les plus pauvres qui, sans cela, auraient souffert vis-à-vis des plus riches, de considérables dissymétries de l’information.

Un autre exemple, à l’autre extrémité du spectre politique, est celui des néo-conservateurs américains. Le mouvement néo-conservateur n’a jamais voulu prendre le pouvoir, il cherche simplement à l’influencer : « en termes stratégiques, on dirait que leur approche est celle de la stratégie indirecte »1. Les néo-conservateurs se sont inspirés des méthodes trotskistes pour imposer leur credo qui est de diffuser, à l’échelle de la planète, par la force si nécessaire, le modèle de la démocratie américaine. Pour y parvenir, les moyens employés sont tout ceux de la communication moderne, les médias traditionnels, le développement de la réflexion des think tanks, internet. Les instituts privés, comme the American Entreprise Institute, the Heritage Foundation, the Hudson Institute, plus récemment le Project for the new American Century ont joué et jouent un rôle considérable pour influencer le cours des événements politiques. Comme le note Arnaud Blin : « la taille modeste du mouvement est précisément ce qui constitue sa force. Le néo-conservatisme, en tant qu’organisation intellectuelle ou si l’on préfère idéologique, est extrêmement cohérent, incroyablement bien organisé, d’une efficacité redoutable et d’une susceptibilité extrême ».

En définitive, si l’on s’intéresse moins au caractère formel de la gouvernance - qui signe les traités, qui fixe les normes - qu’à la réalité des régulations dont traités et normes ne sont souvent que l’aboutissement, les acteurs non étatiques, par le large spectre de leurs modes d’organisation et d’action, pèsent un poids décisif. J’ai mentionné en particulier les néo-conservateurs en raison de la position particulière qu’occupent encore les Etats-Unis dans les régulations mondiales. En tant que première puissance économique et, surtout, que producteurs des références culturelles de l’époque, il n’est pas possible de traiter les Etats-Unis sur le même plan que les autres pays : leur politique intérieure et leurs débats d’idées sont un élément majeur de la gouvernance mondiale et de son évolution.

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