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Dossiers and Documents : Discussion Papers : Non-state Actors and World Governance

Non-state Actors and World Governance

Les acteurs non étatiques jouent un rôle moteur dans la gouvernance mondiale dans de nombreux domaines

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Non-state Actors and World Governance

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Pierre Calame ¤ 2 June 2008 ¤
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Il est relativement peu de domaines où les acteurs non étatiques ne jouent pas de rôle important dans les régulations mondiales.

1) La sécurité et défense

En principe, la défense et la sécurité devraient au moins leur échapper. N’était ce pas par excellence le domaine réservé des Etats ? Mais c’est bien un réseau non étatique, Al Qaïda qui a depuis septembre 2001, malgré le caractère très limité de ces « sanctuaires » territoriaux, posé les termes de la nouvelle politique de sécurité mondiale. Depuis les attentats de Londres de 2005, la question du rôle des diasporas musulmanes en Europe a pris une nouvelle dimension. Al Qaïda maîtrise parfaitement les méthodes du combat asymétrique. Quand on voit l’énormité de l’effort de guerre américain en Irak et en Afghanistan et qu’on le rapproche du déficit public structurel des Etats-Unis, avec les conséquences géo-stratégiques qui commencent à se révéler au grand jour, on peut avoir le sentiment qu’avec des moyens extrêmement limités Al Qaïda parvient à faire vis-à-vis des Etats-Unis ce que Reagan était parvenu à faire en face de l’Union Soviétique avec la guerre des étoiles : révéler le caractère insoutenable de la ponction des dépenses militaires sur l’économie russe.

Les interventions internationales dans le champ de la sécurité ne concernent pas que le terrorisme. Ce sont des initiatives non gouvernementales qui ont permis d’aboutir au bannissement assez général des mines anti-personnelles. Un autre exemple encore est offert par la communauté de Sant’Egidio. Organisation catholique née en 1968 à Rome, elle a joué un rôle significatif dans le processus de négociation qui a abouti en 1992 à la signature de l’accord de paix au Mozambique ou dans les médiations pour le Kosovo et en Afrique Centrale. Début 2008 encore, elle a joué un rôle significatif dans l’accord de cessez le feu entre le gouvernement Ougandais et la Lord Resistance Army qui entretenait la guerre civile depuis 20 ans en s’appuyant sur son sanctuaire du Sud Soudan. Michel Rocard, à propos du « soft power » que représente l’Europe, a raison de souligner que dans le monde actuel très peu de conflits peuvent se régler seulement par les armes. [1].

Ces quelques exemples montrent que, pour le pire et pour le meilleur, pour la guerre et pour la paix, les acteurs non étatiques sont aussi et parfois mieux outillés que les Etats pour faciliter les médiations, enflammer ou apaiser les esprits, construire les conditions d’une violence organique ou au contraire une paix durable.

2) La coopération internationale

Le rôle des acteurs non étatiques est particulièrement visible dans le domaine de la coopération internationale. Cela tient au fait que le mal développement résulte entre autres choses de l’inadaptation, de la faiblesse, de l’inefficacité ou encore de la corruption des structures étatiques. A mains égards, la coopération internationale étatique suppose le problème résolu puisqu’elle s’appuie sur des structures étatiques dont souvent la qualité est en partie le produit du processus de développement lui-même. Ce sont les associations non gouvernementales dédiées à la solidarité internationale qui ont promu des thèmes comme la place de la société civile, la décentralisation ou encore la moralisation progressive du comportement des entreprises dans les pays dominés.

3) L’économie

Dans le champ économique, pour les raisons déjà évoquées liées à la taille et à la puissance des grandes entreprises transnationales, l’essentiel des évolutions est le fait des entreprises. Dans une économie internationale ouverte elles sont les seuls acteurs capables de maîtriser les médiations qui vont de la recherche à des produits vendables. L’élaboration de normes nationales ou régionales, aux Etats-Unis et en Europe, constitue certes un élément essentiel des régulations mais il faut regarder de plus près comment sont élaborées ces normes. Les degrés de liberté dont disposent ou croient disposer les grands Etats à l’égard des branches économiques supposées assurer la prospérité du pays ou du continent sont souvent très limités. L’exemple des manipulations génétiques, mis crûment en lumière par le récent livre « le monde selon Monsanto » [2] montre l’interpénétration entre l’entreprise et ses intérêts d’un côté, la Foods and Drugs Administration (FDA) et ses devoirs de l’autre.

Si l’on admet que les règles qui s’appliquent aux entreprises sont une dimension essentielle des régulations internationales, les Etats jouent-ils un rôle moteur dans la « moralisation » de la vie économique ? On peut en douter. Trop souvent les Etats sont concurrents entre eux pour attirer les investissements et très sensibles au chantage à l’emploi. Il ne suffit pas de dire qu’ils disposent des moyens juridiques d’agir pour en conclure qu’ils sont des acteurs puissants.

Dans les faits, la campagne citoyenne contre Nestlé, dont la promotion de l’allaitement artificiel dans les pays pauvres avait de graves conséquences sanitaires, a conduit la firme il y a une vingtaine d’années à une révision profonde de sa stratégie. Plus récemment, la campagne sur le non respect des droits de l’homme par les sous-traitants des entreprises de production d’équipements de sport, en particulier Nike, a conduit à faire admettre qu’une grande entreprise ne pouvait se dédouaner de ses responsabilités à l’égard du traitement des salariés chez ses sous-traitants même si, officiellement, aucun autre lien que commercial ne la liait à eux. C’est donc à travers une action non gouvernementale que la notion de responsabilité des acteurs dominants sur l’ensemble de la filière a commencé à avoir droit de cité.

De même, la campagne contre Total en Birmanie, l’accusant d’avoir accepté le recours au travail forcé, a modifié le comportement de l’entreprise et l’a amenée à dédommager assez généreusement les communautés concernées. C’est sous l’action des organisations non gouvernementales que tout ou tard on en viendra à définir un droit international appliqué aux très grandes entreprises.

L’essentiel des nouveaux labels visant à faire évoluer les filières de production vers des pratiques plus durables sont des labels d’origine privée. C’est le cas du label sur l’exploitation durable des forêts, ce sera le cas demain pour le label de pêche durable. Même le label « agriculture biologique » n’est pas un label étatique. On est sous le régime de la convention volontaire.

C’est aussi les actions non gouvernementales qui ont permis de poser il y a une vingtaine d’années, dans le prolongement des banques éthiques, la question de la responsabilité des actionnaires, donnant naissance à des mouvements actifs d’intervention dans les assemblées générales des actionnaires. C’est à travers ces mouvements citoyens que les consommateurs ont pris conscience de leur rôle majeur dans les régulations internationales.

Pour une très grande entreprise à l’âge d’internet, le plus grand risque n’est pas d’être sanctionnée par un Etat mais de perdre sa réputation à l’issue d’une campagne auprès des consommateurs. L’histoire de la plate-forme de Shell, il y a une quinzaine d’années, n’est pas sans rappeler sur ce point la campagne citoyenne contre l’Accord Multilatéral sur l’Investissement (AMI). Shell avait fait couler en mer du Nord une plate-forme pétrolière hors d’usage. Une campagne citoyenne s’est engagée contre l’entreprise. Les données sur lesquelles s’appuyait cette campagne citoyenne étaient erronées mais la campagne a contribué très significativement à faire évoluer la stratégie de l’entreprise.

Une analyse plus fine suggère que l’efficacité de ces initiatives citoyennes est d’autant plus forte qu’elle trouve des alliés au sein des entreprises, salariés et cadres, qui souffrent de schizophrénie du fait de la contradiction entre ce qu’ils sont amenés à faire au plan professionnel et les valeurs auxquelles ils sont attachés.

4) Le commerce

Dans le domaine du commerce, j’ai déjà évoqué l’importance des grandes ONG de solidarité internationale dans les négociations sur l’agriculture. Un autre grand champ de débat est ouvert : celui de la propriété intellectuelle. Ce sont les ONG internationales qui ont posé les premières le problème des droits de propriété sur la biodiversité sauvage. Elles ont voulu mettre fin ou modération aux pillages des gênes dans les pays pauvres, sans contrepartie pour les sociétés locales qui risquaient de devoir un jour verser des redevances pour l’usage de produits provenant de leur propre sol !

Ce sont aussi les organisations non gouvernementales qui ont appuyé les grands pays du sud pour faire reconnaître l’importance des médicaments génériques et montrer l’immoralité radicale de milliers de morts du sida pour n’avoir pas eu accès à des traitements adaptés en raison des règles de propriété intellectuelle. Ce sont aussi des initiatives strictement non gouvernementales qui, sur internet, ont développé les échanges de personne à personne, notamment pour le téléchargement de la musique, ce qui oblige à s’interroger aujourd’hui sur le modèle économique qui fonde les industries culturelles, notamment musicales.

Dans le domaine de la biodiversité domestique, ce sont des organisations non gouvernementales, comme le Réseau européen des semences paysannes , qui remettent en cause le monopole des grandes entreprises de sélection de semences. C’est enfin, bien entendu, dans le domaine de l’informatique, des initiatives non gouvernementales qui, dans la ligne de Linux, ont promu le modèle des logiciels libres avec une force telle que Microsoft, ou du moins son fondateur Bill Gates, ont pris conscience que la rente de situation sur Windows ne durerait pas éternellement.

5) La société de l’information

Parlons, justement, de la révolution d’internet. Internet est né au départ de préoccupations du Pentagone, donc de l’Etat américain, mais le protocole d’échange qui a permis le développement d’internet a été porté de façon privée par le World Web Consortium et c’est encore, au grand dam de certains Etats, une société privée qui délivre les noms de domaine. On voit par cet exemple des protocoles d’échange, comme on l’a évoqué à propos de l’agriculture biologique, que dans une société mondialisée la production de la norme, acte essentiel de la gouvernance est loin d’être un monopole public.

6) La santé

Dans le domaine de la santé, j’ai déjà évoqué la question, évidemment essentielle des médicaments génériques. Mais il suffit de consulter le site de laBill and Melinda Gates Foundation pour voir que depuis sa création la fondation a investi plus de 9 milliards de dollars dans la santé dont près de 2,5 milliards de dollars pour lutter contre le sida. Les financements suivent de multiples canaux privés et publics. J’ai eu l’occasion de faire il y a une dizaine d’années l’audit de l’OMS (Organisation Mondiale de la Santé) et je puis témoigner combien les dons privés à ces institutions internationales disposent d’un effet de levier pour orienter les programmes. C’est à dire que le pouvoir d’initiative se situe maintenant, dans ce domaine aussi, du côté des acteurs non étatiques.

A côté de ces actions, spectaculaires par les milliards de dollars mobilisés, il est d’autres actions non gouvernementales beaucoup plus modestes mais singulièrement efficaces car elles agissent sur les mentalités. Je pense par exemple à la question de l’alimentation, vue sous l’angle des politiques de santé. Si ces préoccupations sont maintenant assez largement portées par la puissance publique, elles ont été, du moins en Europe, largement initiées par des organisations non gouvernementales. Le mouvement « Slow food » et le réseau Alimenterra jouent par exemple un rôle significatif pour promouvoir des politiques d’alimentation saine, là où les Etats entrent plutôt en action sur des plates-formes techniques sophistiquées et des soins curatifs. En particulier Alimentera joue un grand rôle pour promouvoir de nouvelles pratiques dans la restauration collective publique, notamment écoles et hôpitaux.

7) L’environnement

Le domaine de l’environnement est un des domaines d’élection de l’intervention des organisations non gouvernementales. C’est, avec les droits de l’homme, l’un de ceux où la mise en place de structures d’observation indépendantes a permis de créer de véritables systèmes de régulation. C’est en effet aussi le domaine où les Etats étaient le moins en mesure de prendre des initiatives, la plupart d’entre eux ayant partie liée avec des lobbies économiques.

Un certain nombre d’actions non gouvernementales ont débouché sur des accords internationaux : sur l’élimination progressive des chloro-fluoro-carbones (protocole de Montréal 1987) ; sur la préservation de la biodiversité (Convention de Rio 1993 et protocole de Carthagène). Dans le domaine même du changement climatique, le Giecc (Groupe d’Experts Intergouvernemental sur le Changement Climatique) a été officiellement créé par l’Organisation Météorologique Mondiale et par les Nations Unies, mais l’initiative de départ a été non gouvernementale, avec la forte implication de physiciens comme Gérard Megie. C’est dans un second temps que le relais a été pris par les instances internationales.

Un autre cas de figure fort intéressant est celui du Wuppertal Institute. C’est un institut de recherche appliquée de nature privée, même s’il travaille en partenariat avec un certain nombre de Länder allemands. Il a lancé les premières analyses approfondies de filières de production. Les exemples sont trop nombreux pour les citer tous. Mentionnons encore le World Watch Institute, créé par Lester Brown, qui a exercé un magistère moral et intellectuel fort pour faire prendre conscience des déséquilibres majeurs en train de s’instaurer entre les activités humaines et la biosphère, reprenant le flambeau du club de Rome et du rapport Meadows, publié en 1972, sur les limites de la croissance.

Ces quelques exemples montrent que dans de nombreux domaines les acteurs non étatiques ont été à l’origine des régulations mondiales, ont joué un rôle souvent central dans leur élaboration et sont partie prenante de leur mise en oeuvre.

[1Michel Rocard, « la gouvernance mondiale peut-elle trouver dans l’Union européenne une source d’inspiration » , L’Europe, c’est pas du chinois, ECLM 20074

[2« Le monde selon Monsanto », Marie Monique Robin, Editions La découverte, 2008

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