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Dossiers and Documents : Discussion Papers : Non-state Actors and World Governance

Non-state Actors and World Governance

非国家行动者的使命、规模、灵活性以及组织和行动方式使他们与国家势均力敌

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Non-state Actors and World Governance

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Pierre Calame ¤ 2 June 2008 ¤
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有的非国家行动者肩负世界性使命

我的意思当然不是说国家成了国际舞台上无足轻重的实体。国家的权力和防卫战略,它们缔结持久的国际协定的能力,它们在采纳国际标准的调节中的作用,它们在基础建设和科研方面的投资能力显然使国家扮演着最重要的国际角色。但是在我看来,不能因此低估非国家行动者的规模和影响而将他们看作次要角色。

首先,与国家不同,非国家行动者从一开始就处在国际层次。第一个例子是企业。最大的企业不再只是多国企业和国际企业,而是真正的跨国公司。这使经济爱国主义的概念有时变得难以理解。就像我们在米塔尔(Mittal)和安赛乐(Arcelor)两家钢铁公司的合并案中看到的那样。能凭米塔尔先生是印度人这一点就断言说法国工业的瑰宝安赛乐被一家印度企业吞并了吗?如果我的记忆不错,米塔尔公司的总部是设在英国,法国安赛乐公司的总部设在卢森堡。

讨论二十一世纪的经济现实,企业甚至不是最好的分析范畴。真正的分析单位是生产行业:汽车,电子,软件工业,化学,农业食品加工,航空航天等等。

培训是大型企业跨国性的一个很有意思的特征。例如,当我们检视那些发展文化间对话培训的机构时,发现名列前茅的是企业,而不是国家。人们本来有理由认为自从国家在世界不同地方设立大使馆以来,有足够的时间去思考与对方进行真正对话的条件,结果却不是这样。我们培养外交官从自己社会的角度去了解别的社会,我们没有培养他们去倾听其他文化,然而对于那些依赖于市场上的成功以及善于与许多行政体系打交道的跨国企业而言,两种文化之间的误会可以导致数十亿的损失!所以,它们倾听他者与其说是出于关爱,不如说是出于需要,但由于它们行动范围的国际性,这一点显得尤为突出。

一些广义上的慈善和社团行动者也是这样。其中的绿色和平,国际大赦,牛津饥饿救济委员会,天主教援助、发展与社会服务联盟,或比尔·盖茨基金会都将国际行动作为自己义不容辞的责任。

现在有些非国家行动者的规模可以与许多国家相比拟

非国家行动者的重要性和影响力的第二个原因是他们在数量上的优势。我们知道,大企业的营业额以及增值以数十亿欧元的资产使他们立于世界强国之林。总部拥有600名雇员的牛津饥饿救济委员会是援助领域中一家名副其实的跨国公司,与政府名义的对外合作相比毫不逊色。新老大型基金会的“实力”在数量上超过大多数国家的外交部或联合国的下属机构。每年提供的资助金额超过3亿美元的美国基金会就有十家,其中比尔—梅琳达·盖茨基金会位居第一,2005年分发了14亿美元。 [1]金融领域,退休基金(les grands fonds de pension)有稳定和颠覆金融市场的能力,可以吊国家和大银行的胃口。从2007年秋开始的次级抵押贷款危机显示出主权财富基金的国际份量,其举足轻重的程度可与退休基金相提并论。这两种基金长期以来在中东和亚洲起着维持国际金融平衡的重要作用,但是一般情况下要通过美国金融市场的中转,或通过购买美国的国库券(例如中国,日本也部分属于这种情况),或将这两种基金交给西方的金融机构管理(例如海湾国家石油美元的循环)。在科研领域,英国的科研机构Wellcome Trust与国家科研不相上下,至少是在几个不同的领域。如果只按金融实力划分国际舞台的行动者,可以说非国家行动者与国家行动者旗鼓相当

非国家行动者比国家具有更大的灵活性

非国家行动者的重要性和影响力的第三个原因是他们的灵活性。我记得有一次与智利发展银行行长谈话,将我们基金会预算与他们银行的预算做了个比较,比例关系差不多是1 :10000。但是如果比较双方的机动余地和重新部署能力,智利发展银行每年的机动余地只有1%,我们基金会的机动余地为100%。我们两个机构行动能力的比例不是1 :10000,而是1:100。国家在国际层面的行动也是如此,受到行动方式和重新部署能力的极大制约。在行动方式上,国家行动首先受到国与国打交道原则的束缚,也就是只能与其他国家的代表打交道,这就大大地限制了其行动和谈判对象的性质。其次,国家行动还受到议会行使的监督权的约束,这在民主国家是很正常的。最后,它还受到公共财务制度的约束。国际机构的种种限制不仅来自笨重的决策机关,也来自人事管理的繁冗:对于领导人的选择,最重要的是保持国家之间的平衡,其次才是专业效益。

在这方面,我经常提到非国家组织的责任问题。例如,对于一个基金会来说,确定长远的行动目标,自由选择合作对象、行动方式和层级的可能性应当以对整个地球的责任意识为交换条件。然而,借用拉·博艾西(La Boétie)的那句名言来说,“许多机构甘愿处于被奴役的地位”:对自己享有的自由度以及由此产生的责任深感畏惧,它们迫不及待地人为制造规则以缩减自己的自由度和责任感。

非国家组织更适应新的世界现实

非国家行动者的重要性和影响力的第四个原因是他们的组织方式。国家与国际机构经常受制于等级观念,而非国家组织更易于采用适应不同情况和问题的复杂性,能够把握信息革命所赐机遇的组织体系。

我先以城市为例。2005年举行了城市与地方政府联合会(CGLU)第一届大会。它的成立是之前已经存在的城市网络合并的结果。城市与地方政府联合会的历史非常有意思,其成立的初衷是使城市以行动者的身份登上国际舞台,并在类似联合国人居署这样的机构占有一席之地。但是这个联合会一经成立,上述目标却被视为次要的了,城市与地方政府联合会希望成为一个城市间国际合作的空间。的确,在世界经济成为城市和区域合作与竞争经济的今天,大城市被纳入到国际搏弈之中,与国家官僚机构相比有过之而无不及。于是,尽管这一运动刚刚开始,城市网络实际上提出了一种不同的国际调节模式,因为城市是联系地方与世界的另一种模式。从地方到世界无需过滤器,特别是垄断对外关系的国家这个过滤器(仅仅在二十年前法国仍然是国家垄断),可以走地方到世界的捷径。

在这方面,还有一个重要的行动者,就是移民,例如散居在世界各地的中国人,散居在美国的拉美人,还有散居在欧洲各国的南撒哈拉人,西北非的马格里布人,土耳其人。移民是当然的世界行动者。众所周知,他们通过资金转移、技术和组织方式的输出发挥着重要的经济作用。有一个趣闻可以很好地说明这一点:三、四年前我到中国,对电脑的自由软件之少感到非常惊异。人们笑着回答我说:“在中国,所有软件都是自由的”。还有人补充说:我们通过定居美国的学生或业者网络很快就能得到刚发明不久的先进技术!

黑手党,恐怖分子的组织体系也显示了灵活的优势,把既不留痕迹,也不会遭背叛的最“古老”的口头承诺形式与最现代的电子手段结合起来。

企业和非政府组织提供的模式不一,其联盟形式对于管理复杂性是必不可少的。在这方面,我记得与达沃斯论坛创始人施瓦布(Schwab)教授的一次谈话。我问他和雷蒙·巴尔(Raymond Barre)创办世界经济论坛依靠的是什么机构。他回答说一百年,甚至五十年前,国与国之间的经济对话必须通过工商会或者国家。现在,由于我们提到的规模和经济权力集中的原因,这种对话直接在规模相等,但性质不同的合作者之间进行,例如一个国家的财政部和一个大型企业。

另一种情况是牛津饥饿救济委员会。这家在英国成立的庞大的非政府组织在世贸组织关于农业问题的辩论中发挥了重要作用。它对北美和欧洲的农业补助所造成的恶劣影响和后果的鉴定,就连那些国家自己也没有。因为这类组织在基层农民或村民与国际讨论的联系方面走了一条捷径。国家的等级体系无法做到这一点:从一个媒介到另一个媒介,从一个审查到另一个审查(有意的或无意的),结果是经过反复咀嚼而到达国际层面的东西已经什么味道都没了。

非国家行动者对互联网的运用更好

现在让我们来以新技术的应用为例。它始于上个世纪九十年代末反对《多边投资协定》(AMI)的社会运动,这场运动是以胜利告终的。这是怎么回事呢?简单地说,在经济合作与发展组织的庇护下,发达国家暗中聘请一些专家制定了一个为外国投资者提供适当保障的国际协定。外国投资者需要对投资的回报有某种可预见性,他们希望保证未来几年在外国的投资不会因所在国规章制度的变化而亏本。谈判的目的是正当的,至少在某种程度上,谈判采取的是传统的方法。如果我的记忆不错,发出警报的是一封寄自加拿大的电邮,批评这个正在谈判的协定是对民主的否定,从内容到形式都令人感到愤慨,这封电邮成了点燃火药筒的导火索,引发了一场足以使各国及经合组织不得不终止谈判的舆论运动。关于这场公民运动的后果,我就不多说了:正式的国际协定被一些双边协定取而代之,而从中得利的是那些专制政权。然而在方法上,它使我们看到了一种非常有效的新的集体行动方式。

对于世界社会论坛,我们也可以这么说。对此,我也不想讨论它的意义,我关心的只是方法。世界社会论坛的集体自组织方法很有创意,它依靠互联网的广泛应用,以少得可怜的经费成功地组织了许多大规模的聚会。在未来的力量对比中,数十亿美元的金额当然有份量,但是不见得就比(非国家行动者的)自组织能力更有份量。新近的电影《蒙山都的世界》就是一个很有意思的例子:蒙山都跨国公司控制了世界上90%的转基因植物,曾依仗其数十亿美元的财力使一些国家的行政当局俯首帖耳,然而只有很少几个人制作的这部电影,却可以通过结合影视、谷歌(Google)以及网络组织方式撼动蒙山都公司的地位。

非国家行动者有能力实施一种有影响的战略

非国家行动者行动方式的另一个特点是不以执政为目的,而是力求施加影响。大型非政府组织和国际组织在贸易谈判中起的作用就是如此:没有人反对国与国之间签署协定,但是大型非政府组织的鉴定和动员能力有效地影响了谈判,特别是因为它们为贫穷国家提供了论据,否则,穷国和富国在信息掌握方面失衡的情况会更加严重。

在政治光谱的另一端有另一个例子:美国的新保守派。新保守主义运动也是只想影响政权,而从未想掌握政权:“就战略而言,他们的方法好像是一种间接战略。” [2] 新保守派效法托洛斯基派将信条强加于人的方法,在全球传播美国式的民主,必要时不惜斥诸武力。为了达到这一目的,他们采用一切现代信息传播手段:传统媒体,智库思考,因特网。一些象美国企业研究所(the American Entreprise Institute),遗产基金会(the Heritage Foundation),哈得孙研究所(the Hudson Institute)这样的私人机构,以及新近的美国新世纪计划(Project for the new American Century)对影响政治事件的进程曾经起过,而且仍将起到重要的作用。正如阿诺·布林(Arnaud Blin)所说:“新保守主义运动的规模不大,但这正是它的力量所在。新保守主义作为知识性组织,或者说意识形态性组织,非常严密,组织好得出奇,效率高得可怕,而且敏感至极。” [3]

总之,如果我们不太在意治理的形式特征——是谁签署协定,制定标准——而更重视调节的现实——协定和标准通常只是现实的产物,那么非国家行动者在组织和行动的光谱上就具有举足轻重的作用。我特别提及新保守主义者是因为美国在世界调节中仍然占有特殊的地位。我们不可能将作为世界第一经济强国,特别是为时代提供文化参照的美国与其他国家一般对待:美国的内政及其思想论争是世界治理及其演变的重要因素。

[1Thomas G. Weiss, Tatiana Carayannis and Richard Jolly, « The ‘Third’ United Nations to be published in Global governance 15, n°1, 2009

[2美国基金会中心2005年年度报告。

[3阿诺·布林报告,2008年2月29日。

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