. . . for with freedom come responsibilities. Nelson Mandela Two dangers constantly threaten the world: order and disorder. Paul Valéry Henceforth, our country should be the universe. Flora Tristan Do what is right. Rosa Parks *

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THE UN AND WORLD GOVERNANCE

La ONU en perspectiva

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THE UN AND WORLD GOVERNANCE

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Arnaud Blin, Gustavo Marin ¤ 7 January 2009 ¤
Translations: français (original) . English .

Más que hacer un simple balance de la ONU que probablemente demostraría ser estéril, tal vez sea más adecuado comenzar por un panorama histórico de estas últimas seis décadas que permita ver mejor de qué manera el mundo en cierta forma fue modelado, entre otros elementos, por la ONU. Este proceder debería permitir, de entrada, reubicar a la ONU dentro de cierta perspectiva histórica que suele ocultarse, salvo cuando se repite incesantemente que el mundo ha cambiado desde 1945, cosa que es una obviedad.

Para aprehender el período precedente a la creación de la ONU tenemos que remontarnos al menos a 1914, e incluso a 1789 o a 1648, y a esa paz de Westfalia que instauró las reglas modernas de las relaciones internacionales o, más exactamente, de las relaciones interestatales. En efecto, el final dramático de la Segunda Guerra Mundial puso un término a los dos conflictos mundiales iniciados en 1914. También puso fin a ese “largo siglo XIX” - 1789-1914 - que, tras la primera gran revolución moderna, vio sucederse una serie de cataclismos políticos y geopolíticos que terminaron con el Antiguo Régimen, con los grandes imperios históricos y con la supremacía de Europa. Por último, el año 1945 puso fin al sistema de equilibrio de las potencias -homogéneo y multipolar- creado en 1648 para estabilizar el espacio europeo, que no supo resistir a las múltiples transformaciones que fueron modificando el aspecto de Europa y del mundo. Los altos dirigentes que se reunieron en Yalta y en Bretton Woods, en Dumbarton Oaks (Washington) y en San Francisco –donde tuvo lugar la conferencia que dio origen a las Naciones Unidas- tuvieron que afrontar entonces una triple ruptura.

Pero ni bien se (re)definió el nuevo mundo, aparecieron también nuevos elementos que comenzaron a perturbar su puesta en práctica. La nueva confrontación entre las dos superpotencias que quedaron, los EEUU y la URSS, remodeló por completo el escenario mundial, con la instauración de una suerte de equilibrio heterogéneo que encubría una fuerte rivalidad ideológica, similar a la que existió entre las dos grandes guerras, donde la confrontación entre fascismo y democracia pudo más que las mejores intenciones de los arquitectos de esa Sociedad de Naciones (SDN) que fuera una prefiguración de la ONU.

El segundo elemento revolucionario fueron las armas atómicas. En 1945, todavía no se percibía hasta qué punto este nuevo elemento transformaría los datos estratégicos, adosándose a esa lucha de titanes y creando, al mismo tiempo, un “equilibrio del terror” que, paradójicamente, mantendría la estabilidad del sistema-mundo y limitaría la violencia de los conflictos (recordemos que los primeros debates de la ONU se focalizaron especialmente sobre ese tema). En resumen, esa perpetua guerra encubierta donde todo el mundo estaba constantemente bajo amenaza de extinción ayudó a estabilizar artificialmente, y casi accidentalmente, a casi todo el planeta. En su mayoría, los conflictos de la guerra fría fueron en primer lugar un residuo de la colonización o su consecuencia indirecta (guerra de Vietnam, de Angola, etc.). Comparada con los períodos precedentes, la posguerra es a fin de cuentas un período relativamente pacífico, aunque extremadamente tenso en el campo político y diplomático. El conflicto de Corea fue el único conflicto tradicional de importancia que tuvo lugar durante ese período, involucrando a todas las grandes potencias del momento, aun cuando la crisis de los misiles de Cuba haya tenido al mundo al borde de la catástrofe absoluta sin que haya resonado en ella, paradójicamente, ni un solo disparo.

¿Qué papel podía jugar la ONU dentro de ese esquema (director)? Seamos claros: a partir de 1945, el sistema internacional que se instauró se definió, en primer lugar, por la rivalidad entre los dos bloques y luego por la espada de Damocles nuclear que ejerció su pesada carga sobre el destino del mundo. Ya no se estaba ante un régimen internacional de equilibrio multipolar y el advenimiento de un sistema basado en la “seguridad colectiva”, encarnado por la ONU, no regía realmente la conducta internacional. Por lo demás, la ONU, desde 1945, jugó un papel nada despreciable en la escena internacional, papel que la Sociedad de Naciones nunca había estado en condiciones de sostener y que ningún organismo supranacional había tenido hasta ese entonces en la historia. La ONU prometía una paz “positiva” que finalmente tuvo que dejar lugar a la paz negativa, e imperfecta, de la guerra fría.

El pacto tácito que mantenía la estabilidad precaria del sistema, es decir el statu quo geopolítico, era totalmente inadecuado para las transformaciones que iban afectando profundamente a un mundo que, durante siglos, había avanzado, a menudo a la fuerza –pero no siempre- al ritmo que marcaba Europa. Al margen de las preocupaciones hegemónicas de las dos superpotencias, muchos otros asuntos importantes requerían una atención que sobrepasaba las competencias de la URSS y de los EEUU (aun cuando éstos tomaran ingerencia en dichos temas): la descolonización, la reconstrucción (de Europa), la democratización, la modernización y, por último, la mundialización, eran todos campos donde las potencialidades de conflicto eran importantes. ¿Cómo manejar estos temas importantes? Y sobre todo, ¿cómo evitar que los países más poderosos exploten estos campos en su provecho propio? Es cierto que la ayuda norteamericana permitió a Europa resurgir bajo una nueva forma, mientras que la pulseada entre las dos superpotencias aceleró la ola descolonizadora que utilizó directamente (desmantelamiento de los imperios coloniales) e indirectamente (explotación estratégica de los nuevos Estados) a la URSS y a los EEUU. Pero a pesar de ello, la ONU es quien, por intermedio de su Asamblea General, facilitó la integración geopolítica de los ciento cuarenta y dos países que se unieron a las filas de los países miembros y que, por sobre todo, ocuparon un lugar preponderante dentro del nuevo escenario mundial. No es un logro menor haber podido convocar a todos, o casi todos los países del mundo, para que formen parte de la ONU. Recordemos que los Estados Unidos, por decisión del Congreso, no se habían unido a la SDN, aun cuando uno de sus presidentes, Woodrow Wilson, había sido su principal arquitecto.

El fin brutal de la guerra fría, contrariamente a los períodos históricos de gran ruptura geoestratégica, por el hecho de que el conflicto fue encubierto e indirecto, no generó la tabla rasa que requería la nueva situación aun cuando esta última provocó, en muchos aspectos, una modificación del sistema internacional que nadie había anticipado. No hubo ninguna conferencia de paz. No se firmó ningún acuerdo. Un régimen de gobernanza mundial se desmoronó sin que ningún otro viniera a sucederlo. Sin embargo, la Organización de las Naciones Unidas sigue estando allí. Marginalizada sin pudor alguno durante la guerra fría por las dos superpotencias y por la dinámica del equilibrio bipolar, ¡se la considera de pronto responsable de la estabilidad del mundo! Y lo que es peor aún, sin proporcionarle medios a la altura de las expectativas. Afortunadamente los dos dirigentes de las dos superpotencias, Eltsin para Rusia, George H. Bush y Bill Clinton para Estados Unidos, negociaron con cautela este giro brutal. Eltsin no intentó preservar el imperio que explotaba. El primer Bush y Clinton no trataron de explotar la situación en provecho de la “hiperpotencia”, cosa que los neoconservadores –al mando de la política extranjera norteamericana desde 2001- les reprocharon ampliamente.

Durante ese tiempo, hacia fines de los ’80 y comienzos de los ’90, hemos asistido a cambios fundamentales. La caída del muro de Berlín en 1989 marcó un punto de inflexión histórico. La globalización capitalista se convirtió en el sistema dominante indiscutible…y algunos llegaron a pensar inclusive que habíamos llegado “al fin de la historia”.
Los ciudadanos se encontraron frente a un capitalismo que ya no se enfrentaba a ningún competidor ideológico o económico, puesto que la sociedad soviética y sus satélites se descomponían inevitablemente. Una nueva globalización de los mercados, financieros y comerciales, una sociedad de la información rampante impulsada por la internet y una expansión cada vez más fuerte de la modernización capitalista transformaron profundamente la economía, la sociedad y la cultura.

A lo largo de los años ’80 y a principios de los ’90 se observó el surgimiento, desigual por cierto, pero real, de una nueva sociedad civil a escala mundial. Nueva porque intentaba deshacerse de los antiguos modelos ideológicos y de los viejos métodos de organización social y política, de la pesadez de las organizaciones sindicales o asociativas, de la obsolescencia de las consignas, etc., y porque empezaba a abrir nuevas vías para hacer frente a la globalización capitalista. Aparece una búsqueda de nuevos paradigmas, de nuevas relaciones hombres/mujeres, de nuevos vínculos entre jóvenes y viejos, una valorización de la interculturalidad, de la diversidad, reivindicaciones de nuevos derechos humanos y una búsqueda de una nueva relación con la Tierra. Todos estos elementos constituyeron un terreno fértil para el surgimiento de una nueva sociedad civil mundial, cada vez más pluricultural.

Para esa época, las Naciones Unidas organizaron Conferencias Mundiales sobre esos grandes temas. Por un lado, la Secretaría General de las agencias de la ONU instauraba un evento oficial. Por otro lado, las ONGs organizaban un encuentro paralelo. Esto hubiera podido ser el punto de partida de una instancia de regulación más social, más participativa, de un nuevo multilateralismo, con el fin de sentar las bases para una nueva gobernanza mundial. Se trató más bien de una tentativa de regulación intergubernamental con una participación (subordinada) de la sociedad civil.

La ONU, comandada en ese período clave por el ex-ministro de relaciones exteriores de Egipto Boutros Boutros-Ghali (1992- 96) y, sobre todo, por Kofi Annan (1997-2006) se encontró ubicada en el centro mismo de los nuevos conflictos que sacudieron al mundo después del deshielo geoestratégico de la posguerra fría (Yugoslavia y Rwanda particularmente). La Agenda para la paz (preventiva) de Boutros Ghali sufrió varios reveses y el Secretario se vio sometido a la presión de los Estados Unidos. Kofi Annan fue el primer Secretario General surgido de las filas mismas de la ONU, a la cual se había integrado en 1962. Su mandato será uno de los más destacables de la historia de la organización. Perfecto conocedor de los engranajes del sistema de la ONU y lúcido en cuanto a los límites de las Naciones Unidas, aprovechó también su aura para implementar un plan de reforma ambicioso que, desafortunadamente, fracasó por culpa de los principales responsables: los Estados miembros.

Por lo demás, el papel de la ONU durante la posguerra fría fue creciendo, principalmente por el hecho de que ningún otro elemento era capaz de regular un sistema caracterizado por la inestabilidad. En contra de todo lo que se esperaba, y a pesar del efecto mediático, la posguerra fría se vio marcada por cierta paz, donde los conflictos interestatales desaparecieron prácticamente del planeta, excepto algunos casos (Cercano Oriente, el subcontinente indio) mientras que los conflictos internos, siempre de una violencia extrema, también fueron disminuyendo, contrariamente también a las apariencias. La crisis de los Balcanes que tuvo lugar tras el desmembramiento de Yugoslavia demostró, sin embargo, que el ascenso a los extremos de la violencia afectaba también a Europa. Esta guerra, marcada por los bombardeos de la OTAN y por la depuración étnica, tuvo un gran impacto en la gente y demostró también la impotencia de las instancias que supuestamente debían garantizar la paz, empezando por las Naciones Unidas. Los “nuevos” conflictos de la posguerra fría afectaron principalmente a África, considerada por las grandes potencias como una zona “sin interés” estratégico ni económico de allí en más, consideración apresurada que evolucionaría en los años ‘90, en particular luego de la caída del apartheid y la elección de Nelson Mandela como presidente de Sudáfrica en 1994, el mismo año del genocidio en Rwanda. Por otra parte, un concurso de circunstancias desafortunadas, que incluye los atentados del 11 de septiembre de 2001, la llegada al poder en EEUU de un pequeña banda decidida a cambiar el curso de la historia y una sucesión de malas decisiones por parte de ese mismo grupo, bastaron para que Estados Unidos se embarcara en dos guerras anacrónicas en Afganistán y sobre todo en Irak, contra las cuales se los creía vacunados tras la experiencia de Vietnam.

Los pocos conflictos actuales demuestran igualmente la incapacidad de la ONU para prevenir (todas) las guerras y más aún para resolverlas una vez que han comenzado. La ONU es incapaz de impedir que la coalición norteamericana invada Irak, dentro de la región más frágil del planeta, y tampoco puede hacer nada alrededor de la zona de Pakistán, donde todos los elementos están reunidos para que estalle un conflicto de gran envergadura. La crisis financiera de 2008 demuestra, si era necesario demostrarlo, hasta qué punto la ONU es inexistente en esa dimensión que, sin embargo, es crucial para la estabilidad planetaria. En cuanto al flagelo terrorista y la lucha antiterrorista que lo acompaña –que contaría al parecer con un apoyo unánime-, muestran dolorosamente las debilidades de una organización de esa índole, incapaz de ponerse de acuerdo sobre una definición del terrorismo (contrariamente, dicho sea de paso, a la SDN).

Es en otros terrenos que la ONU, en particular bajo la presidencia de Kofi Annan, muestra aspectos positivos, especialmente en los ámbitos del desarrollo. Los Objetivos del Milenio, criticables en muchos aspectos –sobre todo en la puesta en práctica-, replantean las desigualdades del mundo y los sufrimientos padecidos por una mayoría de la población mundial, mientras que el credo del capitalismo salvador elogiado por los apóstoles de la victoria de la libertad y la democracia se ve destrozado por las realidades cotidianas, difíciles de ocultar. Las agencias especializadas (de la ONU) realizan un trabajo que produce resultados importantes (campañas de vacunación por ejemplo). En el plano cultural, la UNESCO está comprometida desde hace décadas con un tema de alto grado simbólico a nivel universal: el Patrimonio cultural de la humanidad. Por otra parte, la ONU reacciona relativamente rápido frente a la conciencia que se viene desarrollando desde fines de los ’80 sobre la importancia de la amenaza al medioambiente y la necesidad de proteger colectivamente nuestro bien más preciado: el planeta Tierra. Actualmente, los individuos están inmersos en esta problemática que, años atrás, sólo concernía a los Estados, únicos capaces de poner a toda la humanidad en peligro –por las guerras, por el uso de la bomba atómica, etc.- o, llegado el caso, de salvarla.

Por lo demás, el abismo entre la gente pudiente y los desposeídos no deja de crecer y acelerarse, con un crecimiento demográfico que, al igual que el económico, está regido por distintas velocidades. Frente a este gigantesco problema con ramificaciones múltiples, la ONU tiene pocas armas para cumplir con las responsabilidades que asume en ese campo, a menudo encubiertas en los Objetivos del Milenio, y que conciernen en primer lugar a sus agencias especializadas, cuyos medios son bastante modestos.

Precisamente, el tema de los medios de los que dispone la ONU no suele mencionarse demasiado, quizá porque se supone con demasiada premura que dichos medios deben estar a la altura de sus objetivos. Sin embargo, es justamente en ese sector clave donde la Organización de las Naciones Unidas topa con sus mayores dificultades. Richelieu, inventor de la famosa frase “razón de Estado”, decía con pertinencia: “El dinero es la grasa de la paz” (Testamento político). Desgraciadamente, el dinero destinado a la paz dista por mucho de alcanzar los niveles del que se destina a la guerra.

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